La promulgazione, da parte del Presidente della Repubblica Sergio Mattarella, della legge elettora-le denominata Stabilicum offre l’occasione per una riflessione che va oltre le caratteristiche tecniche del sistema di voto e le convenienze della maggioranza che lo ha approvato. A mio giudizio, questa riforma si inserisce in una trasformazione iniziata circa cinquant’anni fa, che ha progressivamente modificato il rapporto tra rappresentanza democratica, potere politico e sistema economi-co. Non si tratta di individuare un disegno unitario, ma di riconoscere una tendenza storica: la cre-scente centralità della capacità decisionale degli esecutivi, mentre le scelte economiche fonda-mentali vengono condizionate da vincoli sovranazionali e finanziari.
Per comprendere questo processo occorre risalire agli anni Settanta, quando le democrazie occidentali attraversarono una profonda crisi economica e politica. La stagflazione, le difficoltà delle politiche keynesiane e la crisi del modello fordista si accompagnavano all’espansione della parte-cipazione politica e delle rivendicazioni sociali. In questo contesto, il rapporto The Crisis of Democracy, pubblicato nel 1975 dalla Commissione Trilaterale e redatto da Michel Crozier, Samuel P. Huntington e Joji Watanuki, individuava nell’aumento delle domande sociali e nell’indebolimento dell’autorità delle istituzioni alcuni dei fattori che rendevano più difficile il funzionamento delle democrazie industrializzate.
L’assemblea annuale del Centro per la Riforma dello Stato, dedicata al tema «L’Italia, l’Europa, la democrazia. 50 anni dopo la Trilateral», ha offerto un’occasione per tornare su quel documento. Pur non rappresentando il programma delle successive politiche neoliberali, il rapporto esprimeva una concezione destinata ad acquisire crescente influenza: l’idea che l’espansione della partecipazione e la moltiplicazione delle domande sociali potessero compromettere la capacità decisionale dei governi. La mediazione tra interessi contrapposti, elemento essenziale della democrazia par-lamentare, cominciava così a essere considerata anche come un ostacolo all’efficienza delle istituzioni.
Negli anni Ottanta questa impostazione si intrecciò con l’affermazione delle politiche economiche associate a Margaret Thatcher e Ronald Reagan. Liberalizzazioni, privatizzazioni e crescente centralità dei mercati finanziari contribuirono a ridefinire il rapporto tra Stato ed economia. Il processo seguì percorsi differenti nei singoli Paesi, ma influenzò progressivamente anche l’Europa continentale.
L’Italia attraversò questa fase conservando un sistema politico fondato sulla centralità dei partiti e sulla mediazione parlamentare. La Prima Repubblica presentava limiti evidenti, dalle frequenti crisi ministeriali alle degenerazioni partitocratiche, ma sarebbe riduttivo identificarla soltanto con l’instabilità. Proprio in quel contesto furono realizzate importanti riforme sociali: lo Statuto dei lavoratori, l’istituzione del Servizio sanitario nazionale, la riforma del diritto di famiglia e l’amplia-mento dei diritti sociali. La breve durata dei governi non coincideva necessariamente con l’incapacità del sistema di produrre decisioni politiche.
La crisi di quel modello divenne irreversibile all’inizio degli anni Novanta. La fine della Guerra fredda, Tangentopoli, le difficoltà della finanza pubblica e la crisi valutaria del 1992 contribuirono alla dissoluzione dei principali partiti della Prima Repubblica. L’instabilità degli esecutivi e il potere dei partiti vennero indicati come cause centrali delle difficoltà italiane, mentre la riforma del-le istituzioni e delle regole elettorali divenne una delle principali risposte alla crisi.
Il referendum del 1993 e l’introduzione del Mattarellum segnarono il passaggio a un sistema prevalentemente maggioritario. Negli stessi anni si svilupparono privatizzazioni, liberalizzazioni e trasformazioni del ruolo dello Stato nell’economia. La crisi dei partiti di massa e il ridimensionamen-to della rappresentanza collettiva contribuirono a indebolire la capacità della politica di elaborare indirizzi autonomi rispetto alle nuove compatibilità economiche e finanziarie.
A questa trasformazione interna si sovrappose l’integrazione europea. Il Trattato di Maastricht, la costruzione dell’Unione economica e monetaria e l’introduzione dell’euro modificarono il contesto nel quale i governi nazionali potevano operare. La disciplina di bilancio, le regole della concorrenza e la politica monetaria comune contribuirono alla formazione di un ordinamento sovranazionale capace di incidere profondamente sulle decisioni degli Stati membri.
È qui che emerge una questione costituzionale fondamentale. La Costituzione del 1948 concepisce la democrazia non soltanto come esercizio del voto, ma come partecipazione effettiva dei cittadini alla vita politica, economica e sociale. L’articolo 3, secondo comma, attribuisce alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano questa partecipazione. L’integrazione europea trova fondamento nelle disposizioni costituzionali che consentono limitazioni di sovranità e disciplinano la partecipazione dell’Italia all’Unione, ma resta aperto il problema della capacità dei cittadini di modificare, attraverso il voto, gli indirizzi economici fondamentali del Paese.
La Banca centrale europea, dotata di indipendenza dai governi, rappresenta uno degli esempi più significativi di questa trasformazione. Non costituisce giuridicamente un quarto potere dello Stato italiano, ma esercita competenze capaci di influenzare le politiche nazionali. A ciò si aggiunge il peso dei mercati finanziari e dei grandi fondi di investimento. Le istituzioni rappresentative continuano a esercitare le proprie funzioni, ma operano entro un sistema nel quale intervengono centri decisionali e soggetti economici sottratti al controllo diretto degli elettori.
Nel frattempo, la Seconda Repubblica ha continuato a modificare le regole della rappresentanza. Dal Mattarellum al Porcellum, dall’Italicum al Rosatellum, le diverse maggioranze hanno cercato di favorire la formazione di governi più stabili. La Corte costituzionale, con le sentenze n. 1 del 2014 e n. 35 del 2017, ha tuttavia richiamato la necessità di mantenere un ragionevole equilibrio tra rappresentatività e governabilità. La Costituzione non impone un particolare sistema elettorale, ma non consente che la ricerca della stabilità comprima irragionevolmente il pluralismo politico.
Le trasformazioni istituzionali hanno attraversato schieramenti differenti. La revisione del Titolo V del 2001, promossa dal centrosinistra, e la riduzione del numero dei parlamentari del 2020, so-stenuta soprattutto dal Movimento 5 Stelle, mostrano come il processo riformatore non possa esse-re attribuito esclusivamente alla destra.
Lo stesso vale per le trasformazioni economiche. Con la fine della Guerra fredda, le forze politiche eredi del PCI intrapresero un percorso di ridefinizione della propria identità, accompagnato da una crescente adesione all’integrazione europea e all’economia di mercato. Nella mia interpretazione, la ricerca di una piena legittimazione come forza di governo favorì l’accettazione di un quadro economico e istituzionale nel quale gli spazi per politiche alternative al paradigma neoliberale si restringevano progressivamente.
Anche il Partito Radicale e il Movimento 5 Stelle, pur con culture politiche molto diverse, hanno contribuito a modificare il rapporto tra cittadini e istituzioni. Il primo ha portato al centro del di-battito pubblico le libertà individuali e i diritti civili, mentre il secondo ha contestato il sistema dei partiti tradizionali e sostenuto interventi sulla rappresentanza parlamentare. Non si tratta di negare il valore dei diritti civili o delle istanze di rinnovamento istituzionale, ma di osservare come la progressiva crisi dei partiti di massa abbia indebolito la rappresentanza collettiva del lavoro e degli interessi sociali.
In questo quadro si colloca anche l’evoluzione della destra italiana. Fratelli d’Italia proviene, attraverso il Movimento Sociale Italiano e Alleanza Nazionale, da una tradizione politica di origine postfascista. Il suo approdo al governo e la collocazione dell’esecutivo nei principali assetti economici e istituzionali europei e occidentali possono essere interpretati come un ulteriore passaggio di integrazione nel sistema politico contemporaneo.
Negli anni Novanta questo processo aveva riguardato gli eredi del PCI; oggi riguarda, in un conte-sto profondamente diverso, gli eredi della tradizione postfascista. Pur nella diversità delle rispetti-ve culture politiche, l’accesso alla piena legittimazione di governo si è accompagnato all’accettazione di alcuni presupposti fondamentali dell’ordine economico esistente. Da qui una conclusione volutamente provocatoria: siamo diventati tutti neoliberali. Non perché siano scomparse le differenze tra destra e sinistra, ma perché il perimetro entro il quale esse possono tradursi in politiche economiche realmente alternative appare più ristretto rispetto al passato.
All’interno di questa evoluzione è cresciuta anche la rilevanza politica della Presidenza della Re-pubblica. Le presidenze di Giorgio Napolitano e Sergio Mattarella, pur nell’ambito delle rispettive prerogative costituzionali, hanno svolto un ruolo significativo nel garantire la continuità istituzionale durante fasi di crisi economica e parlamentare. Le esperienze dei governi Monti e Draghi, entrambi costituiti secondo le procedure costituzionali e sostenuti dalla fiducia delle Camere, mo-strano come il sistema politico abbia talvolta fatto ricorso a personalità esterne alla competizione elettorale. Il problema non riguarda la loro legittimità giuridica, ma la difficoltà dei partiti di esprimere autonomamente un indirizzo politico nei momenti più complessi.
È alla luce di questo percorso che lo Stabilicum acquista un significato più generale. La legge ap-provata e promulgata prevede un impianto proporzionale accompagnato da un premio di maggio-ranza collegato al raggiungimento del 42% dei voti da parte di una coalizione. L’obiettivo è favorire la formazione di maggioranze parlamentari stabili, ma resta aperta la questione della rappresentanza delle forze politiche minori. A mio giudizio, sarebbe stato opportuno prevedere strumenti capaci di garantire almeno un diritto di tribuna alle formazioni che esprimono orientamenti pre-senti nella società, pur raccogliendo percentuali limitate di consenso.
La riforma non deve essere interpretata soltanto in funzione delle convenienze del centrodestra. Il premio di maggioranza può operare, alle condizioni previste, a favore di coalizioni differenti. Ri-mane però un interrogativo: che cosa accadrebbe se nessuno schieramento raggiungesse la soglia richiesta? Il sistema potrebbe non produrre una maggioranza parlamentare autosufficiente, rendendo necessarie trattative successive alle elezioni. In una simile situazione, il Presidente della Re-pubblica sarebbe chiamato a verificare la possibilità di formare un governo capace di ottenere la fiducia delle Camere.
Non ne deriverebbe automaticamente un governo tecnico, ma l’esperienza degli ultimi decenni rende comprensibile il timore che una nuova crisi possa riproporre una soluzione di questo tipo. Il rischio politico non consiste nell’eventuale ricorso a procedure costituzionalmente legittime, bensì nel progressivo indebolimento della capacità delle forze politiche di assumersi direttamente la responsabilità del governo.
È anche per questo che considero poco convincente il paragone tra lo Stabilicum e la legge Acerbo del 1923. Quest’ultima operava nell’ambito dello Statuto Albertino, una costituzione flessibile, mentre la Repubblica italiana si fonda su una Costituzione rigida, dotata di garanzie e strumenti di controllo della legittimità costituzionale. Ciò non significa che una legge elettorale ordinaria non possa incidere profondamente sulla rappresentanza, ma che il confronto storico deve tenere conto delle differenze tra i due ordinamenti.
Non condivido, pertanto, l’idea che il pericolo principale per la democrazia italiana sia rappresentato, di per sé, da un’eventuale vittoria elettorale del centrodestra. Una vittoria ottenuta nel rispetto delle regole costituzionali appartiene alla normale dialettica democratica. Il rischio che considero più profondo è che l’alternanza tra maggioranze differenti produca effetti sempre più limitati sugli indirizzi economici e sociali del Paese.
Il percorso che dalla Commissione Trilaterale conduce allo Stabilicum non descrive un disegno unitario né una successione inevitabile di eventi. Mostra piuttosto come, attraverso crisi economi-che, trasformazioni dei partiti, integrazione sovranazionale e riforme istituzionali, sia progressivamente cambiato il rapporto tra politica e società.
La questione decisiva non è soltanto chi governerà dopo le prossime elezioni, ma se il Parlamento e i partiti saranno ancora in grado di esercitare pienamente la funzione di indirizzo politico che la Costituzione attribuisce loro. Una democrazia nella quale i cittadini continuano a votare, ma in-contrano difficoltà crescenti nel modificare gli orientamenti fondamentali delle politiche pubbliche, rischia di conservare le forme della rappresentanza indebolendone la sostanza.
È questa la contraddizione che il dibattito sulle riforme istituzionali tende a trascurare: si cerca di rafforzare la democrazia rendendo più stabili i governi, senza interrogarsi abbastanza sul potere effettivo che le istituzioni rappresentative conservano nel determinare le scelte fondamentali del Paese. Quando questa capacità si riduce, la sovranità popolare rischia di restare un principio formalmente riconosciuto, ma sempre più difficile da esercitare. È su questo terreno, prima ancora che sulle formule elettorali, che si gioca il futuro della democrazia costituzionale italiana.
Dalla Commissione Trilaterale allo Stabilicum
